長期以來，中國油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式。在上游領(lǐng)域，國內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長石油。
以往國內(nèi)油氣體制改革總體以下游放開為主，包括煉油產(chǎn)業(yè)開放，對(duì)外貿(mào)易逐漸放松管制，以及成品油批發(fā)、倉儲(chǔ)和零售等業(yè)務(wù)的開放。由于油氣上游涉及國家油氣資源和礦業(yè)權(quán)，與能源安全密切相關(guān)，相關(guān)部門一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。
2017年我國成為世界最大原油進(jìn)口國，2018年又成為世界上最大的天然氣進(jìn)口國，石油天然氣對(duì)外依存度逐年上升，如何保證國家能源安全已經(jīng)迫在眉睫。
為此，在石油系統(tǒng)內(nèi)部，在嘗試礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)。國內(nèi)的石油在東、西部地區(qū)儲(chǔ)量存在明顯差異，西部石油儲(chǔ)量大、地域廣、勘探程度低，而東部地區(qū)后備資源不足，但技術(shù)力量雄厚，流轉(zhuǎn)之后正好可以形成東西互補(bǔ)。
2017年，在中石油的勘探區(qū)塊中，分別有鄂爾多斯、四川、柴達(dá)木三大盆地及部分外圍盆地共16個(gè)探、采礦權(quán)區(qū)塊從長慶油田、青海油田、西南油田等公司流轉(zhuǎn)到大慶油田、遼河油田、華北油田以及玉門油田。
從生產(chǎn)的角度看，國內(nèi)的勘探開發(fā)面臨著老區(qū)塊挖潛難度越來越大，新項(xiàng)目（非常規(guī)、稠油、深海）開發(fā)的技術(shù)難度增大的問題。目前，國內(nèi)的少數(shù)幾家國有企業(yè)享有油氣勘探開發(fā)權(quán)，市場(chǎng)競爭主體少，容易造成競爭不足，開發(fā)效率低，成本高等問題。
積極鼓勵(lì)民資、外資進(jìn)入開發(fā)領(lǐng)域，目的是為了是中國能源擺脫對(duì)外依賴的現(xiàn)狀，但是從現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)內(nèi)外資開放油氣勘探開采業(yè)務(wù)能成為“一劑強(qiáng)心針”？
“油老板”會(huì)回來嗎？
1994年，中石油曾與陜西省政府簽訂了一份石油開采協(xié)議，從中石油長慶油田分出1080平方公里的礦區(qū)給地方，隨后，地方政府又引入了民營資本，從而誕生了中國最早的一批“油老板”。2003年，延安、榆林兩市有償回收了私人投資油井的“經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)”，從而終結(jié)了“油老板”時(shí)代。
如今的情況是，國內(nèi)能源巨頭已掌握了質(zhì)量和開采效益最高的上游片區(qū)，其他潛在的非常規(guī)油氣資源開采則面臨更復(fù)雜的地質(zhì)條件限制。
新疆在2015、2017年舉行了兩輪常規(guī)油氣區(qū)塊的公開招標(biāo)出讓，其面向的是非國有石油公司。這兩輪公開招標(biāo)的區(qū)塊除柯坪北外，都是“三桶油”退出的區(qū)塊。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些公開出讓的區(qū)塊多不為“三桶油”看重，在目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下開采價(jià)值不太高，所以才拿出來招標(biāo)。
心甘情愿的退出高效益油氣片區(qū)誰都不愿意，況且體制內(nèi)企業(yè)還曾為了礦權(quán)“動(dòng)武”。2017年，延長石油曾經(jīng)與中石油長慶油田為了礦權(quán)而發(fā)生“武斗”，當(dāng)時(shí)延長石油在榆林地區(qū)境內(nèi)進(jìn)行油氣勘查、開采作業(yè)，并取得了政府相關(guān)文件以及用地手續(xù)。在作業(yè)過程中，長慶油田出面阻擋，雙方發(fā)生沖突。由此推測(cè)，民企順利進(jìn)入油氣勘探開采業(yè)務(wù)難度可想而知。
放開油氣資源探礦權(quán)與采礦權(quán)，也并不是有意愿的企業(yè)都能參與，而是設(shè)定了一定門檻。比如要求取得油氣礦業(yè)權(quán)資格，在中華人民共和國境內(nèi)注冊(cè)資產(chǎn)不低于3億元，僅3億元凈資產(chǎn)這一條就將很多民營企業(yè)拒之門外。
目前，全國已登記的油氣資源勘探開發(fā)區(qū)中，約95%以上由“三桶油”控制，民企獲得探礦權(quán)寥寥無幾。如果在未探明的區(qū)域勘探或開采，民企或缺乏實(shí)力。
對(duì)外資吸引力有多少？
對(duì)于此前長期由“三桶油”和延長石油壟斷的上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，即使像BP、殼牌、雪佛龍等國際巨頭來中國勘探開采，前提必須是和“三桶油”合作。不過，這條規(guī)定在《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019版本）》被刪除，外資在國內(nèi)勘探開采油氣資源不再有任何限制。
過去幾年，油氣領(lǐng)域每一次對(duì)外開放，相關(guān)外資企業(yè)都反應(yīng)迅速。2018年7月，我國取消外資加油站超過30家需要中方控股的限制。政策出臺(tái)后，殼牌中國隨即宣布，計(jì)劃于2025年在華加油站從1300座擴(kuò)大到3500座。BP宣布計(jì)劃用5年時(shí)間，從740座加油站新增至1000座。
如今，外資企業(yè)進(jìn)入油氣上游業(yè)務(wù)的限制取消了，但現(xiàn)實(shí)情況卻是像前面所說的一樣，大部分好的油氣區(qū)塊都已經(jīng)被“三桶油”握在手中，其他企業(yè)想要獲得此類區(qū)塊的探礦權(quán)，就需要“三桶油”退出，多年來，這都是一塊難啃的硬骨頭。
國內(nèi)曾舉行過頁巖氣礦權(quán)公開招標(biāo)，允許國有石油公司之外的外企進(jìn)入上游勘探，聯(lián)合勘探開發(fā)。但如今效果并不理想。三大石油公司也陷入“進(jìn)退兩難”境地，外界詬病其對(duì)外招標(biāo)的大多為低品位油田區(qū)塊，但如果拿開發(fā)較好的區(qū)塊到市場(chǎng)上，則有國有資產(chǎn)流失之嫌。
2016年，國際能源巨頭殼牌、康菲石油等先后退出了四川頁巖氣區(qū)塊合作，退出的原因是認(rèn)為四川頁巖氣項(xiàng)目暫時(shí)看不到大規(guī)模開發(fā)前景。殼牌集團(tuán)一體化及新能源業(yè)務(wù)總裁魏思樂表示，殼牌在四川的三個(gè)頁巖氣項(xiàng)目中投資規(guī)模超過20億美元。但殼牌的評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)為，這三個(gè)項(xiàng)目的地質(zhì)條件無法進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)。
雖然根據(jù)美國能源信息署（EIA）數(shù)據(jù)，中國頁巖氣儲(chǔ)量高達(dá)36.1萬億立方米以上，高居全球第一，而實(shí)際上這部分頁巖氣能夠被勘探開采的非常有限。中國的地質(zhì)條件復(fù)雜，導(dǎo)致開發(fā)成本高。
殼牌、康菲石油退出僅是其中一例，由于國內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)條件導(dǎo)致的開發(fā)難度較高，曾與中國開展頁巖氣田聯(lián)合研究或勘探開發(fā)的埃尼石油、BP等國際石油公司也悉數(shù)退出中國頁巖氣領(lǐng)域。
各國礦權(quán)管理制度各有不同
在美國，對(duì)于進(jìn)入油氣工業(yè)的主體沒有身份限制，但從其實(shí)際運(yùn)行情況來看，美國國內(nèi)仍然是實(shí)力雄厚的大公司擁有礦權(quán)為主，例如?？松梨?、雪佛龍等。
在油氣開發(fā)和其礦產(chǎn)開采活動(dòng)出現(xiàn)前，美國的地下礦產(chǎn)通常與地表土地歸屬于同一所有者。經(jīng)過多年的租賃、轉(zhuǎn)賣、遺贈(zèng)后，地表土地和地下礦產(chǎn)可能剝離，地表土地和地下礦產(chǎn)所有者可以是同一人或多人，甚至也可能將地下礦產(chǎn)按照深度劃分，規(guī)定各層位的礦產(chǎn)屬于不同所有者。
美國是典型的租讓制國家，礦權(quán)所有者（聯(lián)邦政府、州政府、私人或私有機(jī)構(gòu)）通過拍賣、招標(biāo)、談判，把待勘探開發(fā)的油氣區(qū)塊租讓給油氣公司，后者在支付簽字費(fèi)、租金、權(quán)利金等費(fèi)用后，就擁有了在一定期限內(nèi)區(qū)塊的專營權(quán)。
根據(jù) 2000 年美國海洋資源委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦政府管理的土地面積達(dá) 278 x 10 4km2 ，州政府約為80 ×104 km2，其余土地面積為私有。私有土地占全國土地面積的比重為65.29％，以私有礦權(quán)為主體 ，是美國礦權(quán)制度與大多數(shù)資源國礦權(quán)制度最大的差異所在。
像美國這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，把發(fā)展油氣礦業(yè)視為繁榮經(jīng)濟(jì)的手段。而像俄羅斯則把油氣資源作為實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的手段，后者與前者相比，在礦權(quán)管理制度方面肯定存在差異。
俄羅斯的礦業(yè)管理制度經(jīng)歷了從蘇聯(lián)解體前的國家統(tǒng)一管理控制，到解體后的私有化，再到普京上臺(tái)后的國有化轉(zhuǎn)變。
1992~2000年，俄羅斯在能源工業(yè)領(lǐng)域推行私有化，結(jié)果是大量資源被外國公司控制，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。普京首次當(dāng)選總統(tǒng)后，俄羅斯不斷加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)能源工業(yè)特別是石油資產(chǎn)的控制，謀求能源工業(yè)對(duì)俄羅斯整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)。目前，俄羅斯已有效控制了其國內(nèi)油氣公司。
當(dāng)然發(fā)達(dá)國家之間的礦權(quán)管理也是有區(qū)別的，像美國與加拿大這兩個(gè)國家，不同之處表現(xiàn)在于政府、州（?。┘皞€(gè)人對(duì)資源的控制程度和聯(lián)邦政府礦權(quán)管理職責(zé)。與美國相比，加拿大的油氣資源更多地被省政府控制，聯(lián)邦政府的職責(zé)更側(cè)重于控制國內(nèi)省間貿(mào)易和國際貿(mào)易，征收所得稅，協(xié)調(diào)利益主體之間的關(guān)系。
結(jié)束語
從各國經(jīng)驗(yàn)來看，各國礦權(quán)管理也并非一成不變。目前，國內(nèi)為提高油氣自給自足能力，提高市場(chǎng)競爭，調(diào)整政策允許民資、外資進(jìn)入勘探開采領(lǐng)域，解除以往的嚴(yán)格限制。但是是否能想預(yù)想的一樣，使油氣上游業(yè)務(wù)充分活躍起來，還是問號(hào)。“三桶油”已經(jīng)占據(jù)了絕大部分好的片區(qū)，其他企業(yè)看不到目之所及的效益，可能只會(huì)在原地徘徊。
